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Plaidoyer pour la préemption des biens culturels

Publié le , par Nicolas Pauthe

Malgré les critiques, le droit de préemption des biens culturels demeure un formidable outil pour enrichir le patrimoine public. Rappels.

Plaidoyer pour la préemption des biens culturels
 
Le droit de préemption permet à l’État et aux collectivités publiques de se substituer de manière autoritaire au dernier enchérisseur d’un bien proposé lors d’une vente aux enchères. L’État ou les collectivités publiques vont alors acquérir ce bien au dernier prix annoncé par le commissaire-priseur ; ils le font sans avoir à participer aux enchères. Cela n’est vrai que pour les biens représentant un intérêt majeur pour la collectivité. Pour les autres, l’État ou les collectivités publiques se comportent comme des acheteurs ordinaires, en participant aux enchères. Quinze jours avant la vente, le commissaire-priseur informe le ministère de la Culture. C’est le jour même de la dispersion, une fois l’adjudication prononcée, que s’exerce le droit de préemption. La personne habilitée prononce les mots suivants : « sous réserve de l’exercice du droit de préemption par l’État ». Ce dernier dispose alors d’un délai de quinze jours pour procéder à des vérifications et recherches éventuelles, et confirmer la préemption. Certes, dans la pratique, celle-ci n’est pas le moyen d’acquisition privilégié par les personnes publiques. En 2020, le musée du Louvre a ainsi annoncé dans son rapport d’activité seulement cinq achats en ventes publiques avec exercice du droit de préemption, pour acquérir notamment le Portrait du cardinal Jules Mazarin, de Simon Vouet. Cela étant, la préemption demeure un moyen efficace pour enrichir le patrimoine public, ce qui explique qu’elle n’ait cessé d’être renforcée au fil du temps.
Un peu d’histoire…
Le décret du 27 juillet 1794 prévoyait déjà un budget annuel destiné à acquérir des « tableaux et des statues qu’il importe à la République de ne pas laisser passer en pays étranger ». C’est plus tard, en 1921, que fut consacré le droit de préemption des biens culturels. Un an auparavant, le législateur avait supprimé le contrôle des œuvres d’art à l’exportation. La loi du 31 décembre 1921 vint alors compenser cette suppression. Lorsque cette dernière fut restaurée le 23 juin 1941, le droit de préemption ne fut pas abrogé pour autant. Au contraire, on n’a eu de cesse de le renforcer depuis, à coup de réformes successives. L’évolution a suivi un double mouvement. D’un côté, le champ du droit de préemption a été progressivement renforcé. Entre autres exemples, la loi du 10 novembre 1965 l’avait notamment étendu aux « curiosités, antiquités, livres anciens, et tous objets de collection (peintures, aquarelles, pastels, dessins, sculptures et tapisseries originales) ». Plus récemment, le décret du 17 juillet 2018 l’a élargi à l’ensemble des biens culturels, y compris les archives et les objets d’antiquité. D’un autre côté, la liste des personnes publiques pouvant initier la préemption s’est elle aussi peu à peu allongée. Depuis le décret du 18 août 1945, la direction (désormais «le service») des Musées de France peut préempter à son tour. Il en va de même, entre autres, des collectivités territoriales depuis la loi du 23 juillet 1987, ou encore de la Fondation du patrimoine, depuis celle du 2 juillet 1996. Face à ce mouvement d’expansion, l’hostilité ciblant généralement le droit de préemption doit être relativisée. Il constituerait une bizarrerie pour les acheteurs étrangers, et nuirait ainsi à la conduite de certaines enchères. La France ne semble toutefois pas si isolée sur la scène internationale, puisque d’autres pays, comme la Suisse ou l’Italie, connaissent des droits équivalents. En outre, la protection des œuvres d’art par les personnes publiques ne se justifierait plus à l’époque actuelle. L’appropriation privée aurait en effet montré combien elle contribuerait à la conservation des biens concernés. Or, si ce constat n’est guère automatique, la difficulté tient surtout à ce que les biens culturels ainsi appropriés ne sont pas toujours exposés ensuite au public. Quant aux prix du marché de l’art, ils constituent un obstacle à l’exercice du droit de préemption. Il arrive alors que l’État fasse le choix de ne pas s’aligner sur le prix de l’acheteur, et décide de ne pas préempter. Lors de la vente du 9 juillet 2013 par l’OVV Rouillac à Cheverny, alors qu’il était convoité par le musée Guimet, l’État français n’a pas fait ce qu’il fallait pour acheter le coffre en laque du Japon du cardinal Mazarin. Le Rijksmuseum d’Amsterdam l’a ainsi acquis pour près de 7 M€, une somme très éloignée de ce que l’État français était prêt à débourser. Dans un sens, on peut néanmoins considérer que le niveau auquel se situent les prix du marché aide l’État à restreindre la préemption aux seuls biens présentant un véritable intérêt supérieur.
Des critiques et des avantages
Des réserves émanent aussi des acteurs de la vente aux enchères. Certains considèrent que si l’État y prenait part comme n’importe quel acheteur, le prix de vente pourrait être plus avantageux pour les vendeurs. Rien ne leur garantit cependant que l’État influence à chaque fois les enchères. Son intervention pourrait aussi avoir çà et là l’effet inverse, si les acheteurs doutaient de leur capacité à lutter avec lui. De même, dans le délai de quinze jours que lui octroie la loi, l’État parfois se ravise, après avoir procédé aux contrôles de circonstance. Le bien concerné peut alors subir le poids du soupçon dirigé contre sa qualité véritable, faisant potentiellement dégringoler d’autant sa valeur marchande. Il semble pourtant que s’il est injustifié, ce doute peut être dissipé par la réalisation d’expertises. Enfin, l’État serait quelque peu limité dans son action, puisqu’il ne peut pas préempter lorsque le prix obtenu lors de la vente n’a pas atteint l’estimation basse mentionnée dans le catalogue de la vente. Il est alors dans l’impossibilité d’agir, d’autant qu’il n’a pas la possibilité de dévoiler ses intentions avant le jour des enchères, au risque de décourager les acheteurs potentiels et de fausser l’opération. Ces limites paraissent toutefois nécessaires, parce que fixées dans l’intérêt des acteurs de la vente. Le droit de préemption présente surtout de véritables avantages. L’atout de la préemption tient à l’inclusion du bien concerné dans le domaine public de l’acquéreur. D’une part, ce bien pourra être exposé à la vue de tous, ce qui garantit l’égalité de tous les individus à l’accès à l’art. D’autre part, l’œuvre bénéficiera d’un régime juridique protecteur. L’article l. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques précise en effet que ces biens sont « inaliénables et imprescriptibles ». Cela signifie, d’abord, qu’ils ne pourront pas être cédés, ni par la vente ni de manière gratuite. Ensuite, ces biens ne peuvent pas être appropriés par quiconque invoquerait leur utilisation prolongée, même lorsqu’elle aurait été tolérée par le propriétaire. Ces deux principes ont valeur constitutionnelle, ce qui signifie que le législateur ne pourra pas revenir dessus sans risquer la censure du Conseil constitutionnel. L’intérêt général est bien au cœur de la logique de préemption des biens culturels. Elle n’est pour l’État ou les collectivités publiques qu’une simple faculté d’action. À eux d’évaluer lesquelles de ses modalités d’intervention semblent les plus favorables à l’intérêt général. La multiplication des moyens est toujours préférable pour adapter l’action publique aux réalités auxquelles elle se confronte. Le droit de préemption est l’un d’entre eux, et c’est très bien ainsi. Malgré les critiques, le droit de préemption des biens culturels demeure un formidable outil pour enrichir le patrimoine public.

Nicolas Pauthe, docteur en droit public, enseignant-chercheur à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour (UPPA), est membre de l’Institut Art & Droit

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